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　　党的十八届四中全会对加强备案审查制度和能力建设作出了重要部署，新的《立法法》对规范性文件备案审查工作提出了新要求。我市规范性文件备案审查工作虽然正式启动较晚，但经过近几年的不懈努力，已基本步入制度化、规范化。按照市委《全面推进依法治市的实施意见》的统一要求，在《西安市人大常委会关于规范性文件备案审查的规定》的基础上，我们制定了《规范性文件备案审查工作程序》和《规范性文件备案审查工作流程图》，备案审查工作实现了常态化，取得初步成效。但在工作实践中还存在一些疑惑和问题。下面结合我市备案审查工作的实践，就加强和改进备案审查工作，谈几点认识和想法，与大家共同交流。

　　案审查的基础性工作。关于规范性文件的范围，相关法律没有明确规定的，各地情况也不尽一致。目前，我市规定了两大类五个方面的规范性文件应当报市人大常委会备案审查。两大类是指市政府制定的规范性文件和区县人大及其常委会制定的规范性文件，五个方面是指政府制定的规章和以规范性文件形式发布的决定、命令、人大及其常委会的决议决定等。但在工作实践中，对市政府规章、市以外的规范性文件，涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力并反复适用，是否应当纳入备案审查的范围？认识上还存在较大分歧和差异。

　　陕西省监督法实施办法规定，人民政府制定的具有普遍约束力的决定、命令、规定等规范性文件，应当报本级人大常委会备案。但在工作实践中，市政府办公厅和我们对上述问题的理解和认识存在分歧。

　　以2016年2月一名市人大代表提出的“关于对西安市政府（2013）52号、（2014）52号文件规定收取供热管网建设费合法性进行审查的议案”为例。被要求进行合法性审查的市政府两份规范性文件的标题分别为：“关于进一步推进治污减霾工作的安排意见”和“关于印发2014年治污减霾工作推进方案的通知”。

　　从发文主体来看，一为市人民政府、一为市人民政府办公厅；从发文性质来看，是关于行政管理事项的安排意见；从发文内容看，其中“工作任务和措施”部分，涉及“关于规范燃煤锅炉拆改后集中供热管网建设费收费标准的相关规定”，是加强和改进行政管理工作的意见，涉及了公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力并且反复适用，符合规范性文件实质要件，应当报送市人大常委会备案。而实际情况是，政府办公厅认为两份规范性文件仅仅涉及政府行政管理工作的一般性安排意见，不在报送范围内，未予报送。接到要求审查的建议议案后，按照备案审查工作程序，法工委认真听取情况汇报，多方协调沟通，提出审查意见建议。目前，该议案正在积极办理之中。

　　下级人大向上级人大报送备案的由本级人大及其常委会作出的决议决定，各地的地方性法规的规定不尽一致。2015年西安市人大及其常委会作出决议、决定等共计28件：其中有关工作报告的决议4件；批准国民经济和社会发展计划以及预算的决议2件；批准决算和预算调整方案的决议2件；接受代表和常委会组成人员及常委会任命的政府组成人员辞职的决定11件；许可对代表采取强制措施的决定5件；召开代表大会会议的决定1件；开展人大有关工作的决定3件。

　　从文件的具体内容看，直接涉及公民、法人和其他组织权利义务的几乎没有。由此，我们认为，应当明确，对人大及其常委会制定的规范性文件，凡涉及公民、法人和其他组织权利义务，在本行政区域内具有普遍约束力并可以反复适用的，才予以报送备案。

　　地方组织法、立法法和监督法虽然没有规定政府办事机构、组成部门和直属机构制发的涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力并可以反复适用的规范性文件应当报送人大常委会备案。但这类文件在政府年度公报的文件中占有一定比例，明显符合报备的实质要件，但还没有纳入备案范围。根据《西安市行政机关规范性文件管理规定》的要求，目前的做法是由市政府法制机构对其进行备案审查。工作实践中，对政府有关部门制定的规范性文件不要求备案，并不是说不能对其进行审查，可以根据有关方面提出的审查要求或者建议进行审查，发现有不适当情形的，交由同级人民政府处理。为此，我们拟在修订《西安市制定地方性法规条例》时，作出补充规定：“在本行政区域内，其他国家机构以及具有社会管理职能的组织制定的规范性文件，存在有法定不适当情形的，同级或者上级人大常委会均可以依法对其进行审查。经审查有法定不适当情形的，可以责成或者建议有撤销权的机关予以撤销。”

　　实践中，地方“两院”制订了不少具体执行法律法规和适用司法解释的指导性文件，指导本行政区域内司法审判和检察工作。而这类文件往往关系群众切身利益并具有普遍指导意义，是否需要报备，各地理解不同，争议较大。实践中，因该类文件造成严重侵犯公民合法权益的事件时有发生，社会影响恶劣。从法律规定而言，监督法规定全国人大常委会对“两高”的司法解释进行备案审查；地方组织法没有规定县级以上地方人大及其常委会有撤销地方法院、检察院规范性文件的权力；立法法也明确规定地方“两院”不能制发司法解释类的规范性文件。因此地方人大没有对地方“两院”规范性文件备案审查的职责。但若将这类文件排除在人律监督之外，显然不利于人民群众合法权益和司法公正的维护。

　　综上，按照党的十八届四中全会提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，建议在修改监督法时，把所有涉及公民、法人和其他组织权利义务的，具有普遍约束力，并可以反复适用的规范性文件均纳入备案审查范围，包括人大及其常委会的决议、决定，政府、政府办、政府组成部门的文件、函件，地方两院制定的具有指导司法实践性质的文件等，真正从国家层面对政府规范性文件备案审查范围予以明确，从备案审查制度上做好顶层设计，为地方执行提供依据。

　　修改后的《立法法》在第九十九条第三款增加有关专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查的内容。实践证明，主动审查工作是备案审查的一种有效方式，与被动审查互为补充，并行不悖，共同构成人大常委会法律监督的重要形式，即规范性文件备案审查制度，有效维护了法制统一。为此，我们这地方法规中规定，负责备案审查的专门机构在收到报送备案的规范性文件后，审查工作应当30日内完成，提出意见。国家机关、社会团体、企事业组织以及公民认为规范性文件有不适当情形的，可以向有审查权的人大常委会书面提出进行审查的要求或者建议，由负责备案审查的专门机构进行审查。不论是主动审查或者被动审查，经审查后，发现有不适当情形的，备案审查机构可以向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在三十日内研究提出是否修改的意见，并向备案审查机构反馈。制定机关未在指定期限内修改或者撤销，也未书面提出无需修改或者撤销理由的，或者提出的撤销理由不成立的，由市人大常委会法制工作委员会向主任会议提出撤销案建议，由市人大常委会主任会议提出撤销案，提请市人常委会审议并作出处理决定。除以上内容外，我们在修订备案审查地方性法规时，还根据新修改的《立法法》，增加了备案审查机构的职责，即：市人大常委会法制工作委员会自接到审查要求或者审查建议之日起30日内，提出审查意见，并将审查结果书面告知提出审查请求的国家机关、社会团体、企事业组织及公民，并可以向社会公开。如此程序上的完善，反馈机制的建立，十分必要。国家机关制定规范性文件是抽象行为。不适当的规范性文件，既破坏了法制统一，又损害了人民群众合法权益，现行体制下，只有建立健全人大常委会监督机制，发挥监督职能，才能纠正这种抽象行为，给不特定的受害人以救济，有利于增强公民、组织提出审查建议的积极性，提高社会公众对备案审查工作的关注度和参与度，也回应了社会关切，保障了审查建议人的知情权，能够督促制定机关尽早纠正违法问题，切实发挥备案审查实效。

　　我市的备案审查工作实行的是集中统一审查制度。常委会办事机构办公厅负责报备规范性文件的接受、登记，常委会工作机构法工委是备案审查工作的专门机构，负责报备规范性文件的审查、督办和存档等工作，审查结束后报常委会办公厅备案。这一审查制度是在近几年的工作实践中逐步完善的。在专门审查机构成立之前，我市人大常委会备案审查工作实行的是统一审查与专门审查相结合的制度，由备案审查工作机构负责报备规范性文件的接收和初步审查，然后根据初步审查的情况再分送相关专门委员会进行审查，并负责汇总专门委员会审查意见报主任会议研究。这种制度存在明显的不足，容易产生推诿或者敷衍了事现象，不利于做好备案审查工作。2013年初，经市编办批准，市人大常委会成立专门机构，配备专门人员，负责报备的规范性文件的审查工作。根据《监督法》、《立法法》和《地方组织法》等法律法规，借鉴全国兄弟城市经验，我市制定出台了西安市人大常委会《关于规范性文件备案审查的规定》，并于2013年12月26日经市人大常委会审议通过。《规定》从规范性文件报备机构的义务、备案审查机构职责、审查程序、反馈程序等方面对规范性文件备案审查工作做出了较为详尽的规定。实践证明，集中统一审查制度，符合备案审查工作的需要，可以充分发挥法工委立法资源相对集中的优势，全面系统地推进备案审查工作，强化责任，有利于提高规范性文件备案审查工作的质量。

　　另一方面，工作实践中，我们感觉备案审查工作程序和机制还存在需要进一步完善的问题。

　　审查。对同一问题，视角不同，往往会产生不同的观点。尤其是合理性，更是一个见仁见智的标准。而大量的规范性文件都涉及人民群众切身利益，社会关注度高，涉及政府公信力，需要综合考量各方面的因素，深入调研、论证，掌握大量第一手资料，科学评估，得出合理恰当的审查意见。因此，考虑在备案审查实际工作中，重大问题可以邀请立法专家库专家、人大代表或者常委会组成人员参加审查的研究论证工作；必要时，可以通过召开听证会、论证会、座谈会等形式征集社会各界意见。也可考虑创新审查工作机制，如可以通过听取专项工作报告、组织视察、工作评议、定期清理等方式，进一步加强和改进备案审查工作。

　　报备是做好规范性文件备案审查工作的第一环节，是基础，和前提。我市的备案审查规定要求：规范性文件备案审查工作，坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。规范性文件制定机关应当在规范性文件公布后30日内，报送市人大常委会备案。每年3月1日前，规范性文件制定机关应当将上一年度制定和废止的规范性文件目录报送市人大常委会。如此，报备机关应做到按时、应报全报，但实际情况与这一要求差距较大。因此，建议在修改有关上位法时，明确报备主体责任，督促报备机关严格按照法律法规规定的报备时间、范围和要求做好报备工作，真正做到“把所有规范性文件纳入备案审查范围”。

　　规范性文件备案审查方式，属于事后监督。规范性文件经审查发现存在法律法规规定的不适当情形的，无论是否需要启动备案审查纠错程序，都需要与制定机关沟通协商，对重大复杂问题，甚至需要做大量繁复细致的工作，耗时费力。实践证明，提前介入规范性文件的制定过程，建立提前介入机制，是提高工作成效的有效方式。因此，对一些影响面大的规范性文件，制定机关应提前发备案机关征求意见，相关单位、公民或者组织也可以对草案提出审查建议，通过建立前期介入沟通机制，把问题解决在规范性文件发布前，增强备案审查工作成效。

　　报送备案审查的规范性文件，经审查发现存在法律法规规定的不适当情形，被修改、废止或者撤销的，施行期间执行该规范性文件的行为的法律效力如何判定，责任如何认定？随着备案审查工作的深入开展，这类问题在各地不同程度地显现了出来，有必要建立规范性文件纠错后法律效力的判定机制。建议可以根据规范性文件存在不适当情形的不同，从合法性和适当性两个方面区别考虑：规范性文件不合法导致被修改、废止或者撤销的，该规范性文件自始无效，执行该规范性文件的行为不具有法律效力，规范性文件制定机关应当承担不利的法律后果；规范性文件因不适当导致被修改、废止或者撤销的，该规范性文件在修改、废止或者撤销前有效，执行该规范性文件的行为具有法律效力。